Milieubeleid in Nederland is er al heel lang. In eerste instantie was het vooral gericht op gezondheid. Zo kwam er op steeds meer plekken riolering en rioolwaterzuiveringsinstallaties en werden de grootste luchtverontreinigingsproblemen aangepakt. Luchtverontreiniging was in de jaren 70 vooral een lokaal probleem. In de Rijnmond was de luchtkwaliteit zo slecht dat er in dat gebied maatregelen genomen moesten worden. Pas vanaf de jaren 80 richtte milieubeleid zich op een breder spectrum, bodemverontreiniging, afval, energie, zure regen en nog veel meer problemen kwamen op de agenda. Het eerste nationale milieubeleidsplan verscheen en was destijds wereldwijd een zeer vooruitstrevend plan. Zo wordt onder andere gesproken over integraal ketenbeheer. Je moet problemen bekijken in relatie tot de hele productie keten waar deze in horen. Dus het mestprobleem los je niet alleen op door naar de boer te kijken, maar door ook te kijken waar het veevoer vandaan komt, hoe het daar groeit, waar het vlees heen gaat etc. We gaan daar in aflevering 8 verder op in.

Wat is er bereikt

Tot de jaren 80 werden milieuproblemen erg sectoraal aangepakt. Als het water vies is maak je dat schoon, dan hoef je er verder niet meer naar te kijken. In aflevering 2 hebben we het gehad over de wet van behoud van ellende. Als je een waterprobleem oplost is de vervuiling nog niet weg, je houdt dan slib over dat je ergens moet storten of verbranden.

De laatste 30 jaar worden milieuproblemen voortvarender aangepakt, maar wat heeft dat nou opgeleverd? Kort door de bocht zou je dat voor de Nederlandse situatie als volgt kunnen schetsen:

• Verontreiniging, heel veel problemen zijn fors verminderd. De uitstoot van industrie, verkeer, de verontreiniging van water en bodem, het is allemaal flink afgenomen. Maar, er zijn nog wel wat knelpunten. In het bijzonder de uitstoot van CO2 (veroorzaker klimaatverandering), die hebben we nog lang niet onder controle. We voldoen weliswaar redelijk aan de zelf gestelde doelen, maar de uitstoot is nauwelijks afgenomen. Ook hebben we te maken met historische vervuiling, vooral in de bodem.
• Uitputting, hier is het milieubeleid veel minder succesvol geweest. We zijn er nauwelijks in geslaagd onze vraag naar energie, grondstoffen en zaken als vis en hout te verminderen.
• Aantasting, hier is de afgelopen jaren veel aandacht voor geweest. Er is gewerkt aan de ecologische hoofdstructuur, watersystemen worden hersteld (bijvoorbeeld oude beeklopen) en er komen steeds meer faunapassages over of onder infrastructuur.

Er zijn dus successen, maar daar hoort wel een kanttekening bij. De uitstoot naar water en lucht is verminderd, daar hebben we in Nederland hard aan gewerkt. Maar, een deel van dit succes komt doordat vervuilende industrie verplaatst is naar het buitenland, bijvoorbeeld naar Azië. De wet van behoud van ellende lijkt dus nog steeds deels van kracht, alleen op een andere schaal. Hetzelfde geldt voor het probleem van aantasting, we werken er in Nederland hard aan. Maar, tegelijkertijd importeren we hout, vlees, palmolie, katoen, veevoer etc. uit gebieden waar de aantasting gewoon doorgaat. Het gaat te ver om te zeggen dat wij het probleem van aantasting verplaatst hebben. Ik durf wel te stellen dat dit probleem in Nederland kleiner wordt maar wereldwijd juist groter.

Successen en falen

Het is aardig nog even stil te staan bij het succes van het verminderen van waterverontreiniging. Eind jaren 60 is voor de industrie een heffing ingevoerd op lozingen naar het oppervlaktewater. De bedoeling was deze heffing te gebruiken voor het bouwen van nieuwe zuiveringsinstallaties. Ondernemers gingen echter rekenen en kwamen tot de conclusie dat het veel goedkoper was iets aan de oorzaak van de verontreiniging te doen. Ze gingen zelf een zuivering bouwen of paste het productieproces aan. Het laat goed zien hoe financiële prikkels kunnen helpen bij het oplossen van milieuproblemen. Toch is het bij heel veel andere vormen van verontreiniging niet gelukt een financiële prikkel in te voeren. Ondernemers voerden aan dat als dit alleen in Nederland zou gelden bedrijven uit ons land een slechtere concurrentiepositie zouden krijgen, ook dreigden bedrijven naar het buitenland te verhuizen.

Een ander groot succes is gehaald bij het verminderen van de uitstoot van stoffen die de ozonlaag aantasten. In 1985 werden hierover de eerste afspraken gemaakt, 10 jaar later was de uitstoot al met 75% afgenomen. Er is mijns inziens een aantal factoren dat dit succes mede bepaald heeft. Het probleem was heel urgent en een bedreiging voor de gezondheid, er waren goede alternatieven aanwezig voor de gebruikte stoffen en er werd een speciaal programma opgezet om ontwikkelingslanden te helpen bij het nemen van maatregelen.

In contrast hiermee staat de aanpak van de klimaatproblematiek. Er is natuurlijk wel een alternatief voor fossiele brandstoffen, maar dat is duur en vraagt veel tijd om te ontwikkelen. Daar komt bij dat de belangen van de gevestigde industrie enorm zijn. Economische groei ging in de twintigste eeuw gepaard met een enorme toename van het energiegebruik. Dit zien we nu ook in landen die zich nu snel ontwikkelen. Dit mondiale probleem kunnen we daarom alleen oplossen met een mondiale aanpak. Een ander punt is dat het nog even duren voor de effecten van klimaatverandering echt ernstig worden. Tot slot is er natuurlijk nog altijd een groep sceptici die het bestaan van het klimaatprobleem ontkent. Dit maakt dat de urgentie nog niet bij iedereen is doorgedrongen.

Doel van milieubeleid

Een belangrijke vraag is wat we nu precies willen bereiken met het milieubeleid. We willen natuurlijk dat de milieubelasting afneemt en binnen aanvaardbare grenzen blijft. Maar dat blijkt complex. Het begrip ontkoppeling speelt een belangrijke rol in deze discussie.

In aflevering 1 hebben we het gehad over de factoren die de ernst van milieuproblemen bepalen: het aantal mensen; het niveau van consumptie en de milieu-impact per eenheid consumptie. Het aantal mensen en het niveau van de consumptie zou je als de stand van de economie kunnen zien. Als je dan naar Nederland kijkt kan je succes op twee manieren bekijken. Als eerste als er absoluut gezien gewoon minder milieubelasting is, ongeacht wat de economie doet. Dat hebben we op een aantal fronten bereikt, bijvoorbeeld op gebied van waterverontreiniging. Een tweede manier is door de milieubelasting te relateren aan de stand van de economie. Als de milieubelasting minder snel groeit dan de economie (de consumptie), dan kan je dat ook als een succes beschouwen.

We spreken in dit kader over relatieve of absolute ontkoppeling van milieu en economie. Dit is drie jaar geleden al ter sprake gekomen toen we het boek van Tim Jackson bespraken (Welvaart zonder groei). Ik citeer maar even uit onze eerdere blog.

Jackson maakt onderscheid in relatieve en absolute ontkoppeling. Er is sprake van relatieve ontkoppeling als de milieubelasting per eenheid product afneemt, absolute ontkoppeling vindt plaats als bij economische groei de totale milieubelasting afneemt (dus economische groei, maar bijvoorbeeld minder uitstoot van CO2). Bij relatieve ontkoppeling kan als gevolg van een toename van de wereldbevolking en een toename van de consumptie de milieubelasting in absolute zin nog steeds stijgen, bij absolute ontkoppeling niet.

Hoe relatieve ontkoppeling werkt is mooi te zien bij het gebruik van energie. Jarenlang werden apparaten, woningen en auto’s zuiniger. Toch gebruikten we met elkaar meer energie. Er kwamen meer mensen, kleinere huishoudens en dus meer woningen, we gingen meer autorijden en vliegen en er kwamen meer apparaten in huis (die op zichzelf wel steeds zuiniger werden). Relatief gezien werd er steeds minder energie gebruikt. Heel veel mensen konden zich op de borst kloppen dat ze veel bereikt hadden (producenten, politici, ontwerpers etc.). In absolute zin nam het energiegebruik echter gewoon toe. De laatste jaren lijkt het energiegebruik bij huishoudens werkelijk minder te worden. Is er sprake van een trendbreuk, een absolute ontkoppeling, of heeft dit toch gewoon te maken met het feit dat het economisch tegen zit en de winters wat warmer zijn geweest? Over een jaar of 5 zullen we het weten.

Absolute ontkoppeling wil dus eigenlijk gewoon zeggen dat de belasting op het milieu afneemt ongeacht wat de economie of de bevolking doet. Bij groei of krimp, de milieubelasting moet afnemen. En, het spreekt bijna voor zich dat we moeten streven naar absolute ontkoppeling. Waarbij de randvoorwaarde is dat we de problemen niet naar een andere locatie verplaatsen.

Instrumenten

Om milieuproblemen aan te pakken kan de overheid verschillende instrumenten gebruiken:

• Financiële instrumenten. Bijvoorbeeld een heffing, subsidie, belastingvoordeel etc.
• Overreding, informatievoorziening, etc.
• Juridische instrumenten. Verplichtingen (bijvoorbeeld een katalysator in auto’s) en verboden (bepaalde bestrijdingsmiddelen niet meer mogen gebruiken)

Financiële instrumenten zijn lastig in te zetten in een open economie als Nederland. Toch gebeurt het wel, de belastingvoordelen voor zuinige auto’s en allerlei subsidies en belastingvoordelen voor ondernemers zijn voorbeelden. Het liefst zou je natuurlijk alle externe milieukosten verdisconteren. Het principe is dan dat de vervuiler betaalt. Die kan de kosten vervolgens doorberekenen naar klanten. Producten worden zo duurder, de klant zal eerder voor duurzaam kiezen en duurzaam produceren wordt economisch interessant.

Communicatie spreekt voor zich. De gedachte is dat kennis over milieuproblemen leidt tot duurzaam handelen. Dat klopt deels, maar vaak zijn er allerlei excuses om toch voor de minder duurzame variant te kiezen. Lees het artikel over de spaarlamp er nog maar eens op na. Iedereen weet dat het beter is, zelfs dat het financieel aantrekkelijk is, toch werd de spaarlamp tot voor kort weinig gebruikt.

Juridische instrumenten lijken aantrekkelijk. Ook hier geldt dat dit in een open economie niet altijd even makkelijk is. Voor de echte excessen, de grote problemen, zijn scherpe normen gesteld, denk aan water, bodem en luchtkwaliteit. Maar eigenlijk wil je een stap verder gaan, bijvoorbeeld op het gebied van energiebesparing, het gebruik van grondstoffen etc. Regulering heeft in mijn ogen drie nadelen. Omdat het een regel is lijkt het per definitie niet aantrekkelijk, je doet het omdat het moet, niet omdat je er zelf wat aan hebt. Ten tweede, voor ondernemers die internationaal opereren leidt strenge regelgeving tot een mindere concurrentiepositie. Maar het belangrijkste is wellicht het derde punt, als je regels hebt moet je die ook handhaven. In de praktijk blijkt dat heel lastig, handhaving kost tijd en geld en vraagt een hoop expertise van de handhavers.

De overheid probeert daarom zoveel mogelijk met partijen in gesprek te gaan om vrijwillige afspraken te maken over vermindering van de milieubelasting. Ondernemers moeten zelf hun verantwoordelijkheid nemen om duurzamer te gaan produceren. Ik heb daar wel kritiek op, omdat er over het algemeen vrijwel geen sancties. De stok achter de deur is dat er op termijn regelgeving komt als partijen zich niet aan de afspraken houden. Het is echter wel begrijpelijk dat de overheid inzet op deze afspraken. In dit licht is het ook begrijpelijk dat de overheid enthousiast inspringt op initiatieven die door (een aantal) ondernemers wordt geïntroduceerd. We hebben het dan over ontwikkelingen als Cradle to Cradle en Circulaire Economie, hier komen we nog op terug.

Maar ongeacht de instrumenten die je inzet, de mislukkingen en successen van de afgelopen decennia, aan welke criteria moeten oplossingen eigenlijk voldoen? Hier gaan we in volgende aflevering op in.

Noot: Meer lezen over dit onderwerp, lees “Een halve eeuw milieu” van Egbert Tellegen.