Leegstand kantorenmarkt: een overzicht vanuit juridisch perspectief

2012-04-24

Aanleiding is het verschijnen van het boek 'Leegstand en ruimte' van de hand van Hoekstra en Wintgens (Berghauser Pont Publishing 2012). Eerder verscheen van de hand van dezelfde auteurs een artikel met soortgelijke strekking en boodschap ('Een verkenning van de mogelijkheden om leegstand van kantoren te bestrijden, anno 2011', Tijdschrift voor Bouwrecht, 2011/95). Het recente boek kan worden gezien als een verder uitgewerkte versie van het eerdere artikel.

Wat is het belang van een dergelijk boek voor slimme financiering? Om te beginnen zien wij het fenomeen 'leegstand kantorenmarkt' als een interessante casus om onze ideeën over slimme financiering aan te toetsen. Op de tweede plaats kijken wij er vanuit een economische (en ruimtelijke-, duurzame-) bril naar, dat heeft ook zijn beperkingen en dus is het goed te kijken naar wat andere disciplines hierover te melden hebben. En last but not least: op ons seminar op 6 juni 2012 staat de casus 'leegstand kantoren' centraal.

Wie heeft hier een probleem?

En: de juridische invalshoek is echt anders. Wat mij verbaast is dat een probleem-analyse nagenoeg achterwege blijft. Ons advies is altijd om te beginnen met de cyclus van transparant beslissen: - wat is hier het probleem precies? - wat zijn de feiten? - wie zijn de spelers en hun belangen? (zie www.transparantbeslissen.nl). Voor de eigenaar/belegger in leegstaande kantoorpanden is er nog niet echt een probleem. De beleggers kijken naar hun totale portfolio en niet naar specifieke objecten. De boekhoudregels zijn blijkbaar nog niet zo dwingend dat leegstand snel leidt tot afwaardering van de boekwaarde van de panden. Bovendien: eventuele verliezen (die op den duur toch genomen moeten worden) kunnen worden afgewenteld op de anonieme verzameling pensioengerechtigden. Heeft de gemeente dan een probleem met leegstand? Tja, het is natuurlijk niet fraai al die leegstaande panden. Maar echt een probleem? De gemeenten zitten met andere problemen, dat ze dure grond niet meer verkocht krijgen voor de oude steeds hoger wordende tarieven. De gemeente is in dit spel een speler die zelf ook belangen heeft (vergeet ook niet dat de overheid zelf lege panden achterlaat door te kiezen voor huisvesting van ambtenaren in nieuwe panden). Het echte probleem is dat het oude verdienmodel van steeds hogere grondprijzen (en daarmee hogere huren en hogere vastgoed-waarden) niet meer werkt.

Een goede economische analyse van de leegstand is overigens 'Kantorenleegstand: een analyse van de marktwerking' van het EIB (december 2010) (in het boek overigens ook verwerkt in hoofdstuk 3).

Bestaande instrumenten

Het gaat om de volgende bestaande instrumenten met wettelijke grondslag die kunnen worden ingezet om leegstand te bestrijden:

Bestemmingswijziging
Onteigening
Leegstandswet
Wet kraken en leegstand

Het gaat te ver om deze instrumenten hier te behandelen. Eigenlijk is de crux van al deze instrumenten dat ze alleen zinvol kunnen worden ingezet als er überhaupt een gebruiker voor de leegstaande panden is te vinden. En niet zomaar een gebruiker, nee een gebruiker die bereid is een passende vergoeding voor het gebruik te betalen. Maar dat is nu net de start van de discussie: kantoren staan leeg omdat er geen gebruikers tegen de nu geldende prijzen zijn te vinden. Als de markt ze niet kan vinden, waarom zou de wetgever (gemeente) ze dan wel kunnen vinden? Naarmate de druk op de eigenaar toeneemt vanuit wet- en regelgeving zou je zelfs kunnen zeggen dat er passende en redelijke vergoedingen en alternatieven tegenover moeten staan voor de huidige eigenaren. Ik zou op economische gronden zelfs kunnen beargumenteren dat inzet van dit instrumentarium vertragend werkt op een eventuele spontane markt-correctie in de prijzen van vastgoed.

Conclusie (ook van de auteurs): bestaande instrumenten kunnen worden ingezet maar zijn niet effectief. Vanuit het bestaande instrumentarium moet dus eerder worden gekeken naar voorkomen van erger: een goede structuurvisie die rekening houdt met lange termijn vraag en aanbod, bemoeilijken (duurder maken, aan condities binden) van nieuwbouw (hoewel ook hier haken en ogen aan zitten, wederom hier niet de plaats daar op in te gaan).

Mogelijke instrumenten

Hier gaat het om in principe bestaande instrumenten maar zonder wettelijke basis:

Verhandelbare ontwikkelrechten
Leegstandstaks / verwijderingsbijdrage

Economisch gaat het hier om interessante instrumenten. Nieuwbouw is alleen mogelijk als je daarvoor ontwikkelrechten verwerft. Die rechten verwerf je door bestaande lege gebouwen te transformeren of te slopen. De rechten kun je verhandelen en zullen in het economische verkeer een waarde krijgen. De auteurs zien zelf minder in dit instrument omdat de boete komt te liggen bij de gebruiker en de ontwikkelaar en niet bij de eigenaar. Onze stelling zou zijn: eerst laten zien dat het rendeert (een bijdrage levert aan de oplossing), daarna bekijken hoe je de baten en lasten over de partijen kunt verdelen.

De leegstandstaks houdt in dat je per maand leegstand een bepaalde boete betaalt (bij een verwijderingsbijdrage doe je dat voorafgaand aan de bouw). Deze boetes komen in een pot waar je dan later de sloop en renovatie uit betaalt in de vorm van subsidies. Ook hier geldt weer het argument of de boete wel bij de goede partijen terecht komt (zelfde tegenargument van onze kant). Maar het allerbelangrijkste bezwaar: het instrument kan weliswaar worden ingezet, maar heeft een grote kans in zijn werking nietig te worden verklaard. Overigens zijn er landen (België bijvoorbeeld) waar deze instrumenten wel zijn ingevoerd en ook lijken te werken.

Conclusie: bestaande instrumenten die zouden kunnen werken missen een wettelijke basis.

Alternatieven

Zijn er dan nog andere instrumenten te bedenken? De auteurs noemen er twee:

Leegstandsfonds
Exploitatie- of gebruiksverplichting

Ik begin bij de laatste. De gemeente kan bij de uitgifte van grond een regeling opnemen die eigenaren dwingt tot het in gebruik nemen van de gebouwen. Economisch komt dit op hetzelfde neer als een leegstandstax. Juridisch zou zo'n gebruiksverplichting alleen kunnen worden opgelegd bij nieuw uit te geven grond, dus dat zet weinig zoden aan de dijk waar het bestaande leegstand betreft. Dus dit instrument schrappen we ook van de lijst (maar pas op: willen we herhaling van de geschiedenis voorkomen dan moeten we nu natuurlijk wel nadenken over preventieve maatregelen!).

Dan last but not least: het leegstandsfonds. Aan alles is te zien dat de auteurs dit als hun paradepaardje zien. En terecht denk ik. Het idee is dat uiteindelijk met name de maatschappij als geheel hier een probleem gaat krijgen. Daarom zou de overheid leegstaande panden die nooit meer verhuurd gaan worden vanuit de huidige kennis moeten opkopen. Juridisch kan dat natuurlijk in een apart op te richten fonds en het hoeven ook niet alleen overheden te zijn die dit doen, private en publieke partijen kunnen hier in een PPS constructie samen werken. Het fonds gaat zich dan bezinnen op alternatieve aanwendingen voor het gebruik van de panden dan wel besluit het over te gaan tot sloop.

Op zich denk ik dat het leegstandfonds een van de meest kansrijke opties is. Maar weer even vanuit een economische bril:

Wie worden de toekomstige gebruikers?
Tegen welke condities?
Renderend zal het niet worden: wie gaat er betalen?
Dat kan natuurlijk niet alleen de overheid zijn.
Auteurs: de betaler zal ook profiteren van de toekomstige opbrengsten. Leuk hoor, maar als die er zijn dan was het probleem al opgelost natuurlijk.

Als ik er nu eens vanuit ga dat dit fonds geen serieuze rendementen gaat opleveren (eufemisme) dan zou mijn voorstel zijn: alle eigenaren die een probleem voorzien brengen hun panden om niet in bij het fonds, alle opbrengsten en kosten worden in het fonds bijgehouden, de verdeling van kosten en opbrengsten gebeurt conform de mate van inbreng (aan panden, uren, tussentijdse betalingen etc). Naarmate de druk op bestaande leegbouw wordt opgevoerd en de tijd voortschrijdt en de verliezen voor de eigenaren oplopen, zullen zich meer deelnemers bij het fonds melden, de kans om toch nog iets terug te verdienen neemt toe.

Zitten marktpartijen hierop te wachten? Waarom zouden ze een overheid daarbij willen hebben? Vooral ook om extra gelden (lees: subsidies) bij elkaar te harken. Als die subsidies er niet zijn dan werkt het alleen maar vertragend voor de marktpartijen. In wezen komt de constructie neer op het in goed overleg verdelen van het verlies (en daar komt dan toch een subsidie om de hoek kijken) met een kleine kans op positief rendement in de verre toekomst. Als het rendement zich overigens ooit voordoet, dan zal de overheid daar als belanghebbende ook in delen.

Slot

Goed om deze zaken in een artikel en boek bij elkaar te hebben. Lees het vooral zelf om meer achtergronden en verdieping te krijgen.

Rudy van Stratum